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从机关后勤改革中汲取向上奋进力量
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4 月份以来，围绕党史学习教育，我们先后组织开展了党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史等方面的学习，全面深入地学习了我们党从小到大、从弱到强，从胜利走向胜利的伟大征程，特别是在社会主义发展史阶段，面对内外交困的国内国际形势，我党始终把定目标、锁定航向、不改初心、不忘使命，成功化解了亚洲金融危机、512 特大地震、新冠疫情等重大灾害，攻克了北斗导航、水下深潜、大飞机研发等科技难题，解决了困扰中国人几千年的绝对贫困问题，正在意气风发地向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。7 月1日，我们一起收听收看了习近平总书记在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话，聆听了庄严宣告，告诫我们必须抓好 9 个方面的工作，真的是振奋人心，令人欢心鼓舞。这些大事要事中我们党承担的定方向、掌大势的定力必须是我们全体党员必须要继承和传承的，也是我们党欣欣向荣的密码所在。
当然，万事根基为纲，落实为要。具体到我们的工作中来，我们就必须从机关事务发展的过程来体会我们机关事务人的初心、使命
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和我们应该担当的责任。近期，《中国机关后勤》杂志刊登了一篇介绍国家机关后勤改革的文章，全面系统地介绍了机关事务系统改革的历程，从而有力地配合了政治体制改革和经济体制改革，下面我从三个方面阐述我们该如何从历次改革中定位机关事务、坚定发展信念、凝聚思想共识共同作一学习。
一、历次改革中的机关后勤改革 1989 年改革：两种职能分开的尝试 改革开放是机关后勤改革的有中国特色起点和逻辑起点。20 世纪 80 年代，从最初的“摸着石头过河”，到 1983 年 6 月中央书记处第70 次会议提出服务工作“三步走”的改革思路，机关后勤改革的大幕徐徐开启。
1988 年6 月，国务院机构改革办公室起草了《机关后勤改革的意见》。按照国务委员陈俊生的要求，国管局开始密集调研座谈，于12 月将改革意见提交国务院秘书长会议。1989 年3月4 日，李鹏总理主持召开国家机构编制委员会1989 年第1次会议，审议并原则批准《国务院机关事务管理局关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，3 月17 日由国家编委印发。《意见》指出，机关后勤体制改革是机构改革的一项重要内容，改革最终目标是实现后勤服务工作社会化。后勤管理职能与服务职能分开，服务职能由行政编制改为行政附属编制；机关后勤机构设置可采取不同形式，后勤服务单位实行承包经营责任制；对机关后勤体制改革要在政策上扶持并加强组织领导等。
为贯彻改革意见，1989 年 4 月、9 月，中央国家机关先后召开后勤改革工作会议、后勤工作改革经验交流会。12 月，为期4 天的全国政府系统机关后勤工作改革座谈会在京举行，这是建国以来首次召开全国政府系统机关专门研究机关后勤工作的会议。经此会议，后勤改革由中央国家机关一举拓展至全国各级政府，明显超出改革预期。
1989 年改革以编制为突破口，这对传统后勤管理体制不啻为“伤筋动骨”。改革后，各部门后勤口行政编制划出6100 余人，占机关行政编制比例由三分之一降至17.8%，为实现国务院压减行政编制 1 万名的目标作出了贡献。受制于现实条件，划转后勤行政编制仅仅是初步的、尝试性的，但标志着传统机关后勤体制开始从“0”至“1”的破冰。这个“1”是“两种职能分开”的一小步、机关后勤体制改革的一大步。
1993 年改革：重塑机关后勤管理体制 1992 年是改革开放史上极不平凡的一年。年初，邓小平同志视察武昌、深圳、珠海、上海等地并发表谈话；6月，中央印发加快发展第三产业的决定；10 月，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装全党。东方风来满眼春，机关后勤改革迎来重大机遇。
早在1991 年国务院第十二次全体会议上，李鹏总理就提出机构改革的原则，“机构要精干，人员要精简，职能要转变”。1992 年
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3月，国管局提出深化中央国家机关后勤体制改革的初步意见，4月、6 月又先后举办机关后勤改革座谈会和研讨班。其间恰逢中央印发加快发展第三产业的决定，与会人员从邓小平南巡谈话和中央文件中充分汲取营养，提出后勤服务是商品，发展后勤经济、后勤产业，解放和发展后勤生产力，实现后勤管理科学化服务社会化，后勤工作是一门科学，等 等。紧接着，按照国务院副总理邹家华的指示，国管局负责制定全国范围内机关后勤服务社会化政策文件。9月、11月，机关事业单位后勤服务社会化政策座谈会、全国加快第三产业发展工作会议相继召开，提出机关后勤服务社会化是加快发展第三产业的重要措施，“是机关精兵简政、解决人员分流的出路”，将办实体与党政机关经商办公司区别开来，等等。这一年，各部门后勤单位兴起了转实体办实体的热潮。
在思想解决和初中探索的共同推动下，到1992 年底，后勤改革路径已明显拓宽，由此前重在做减法，转为加减法并重。12 月，国管局提出的改革思路基本被中央编办采纳。1993 年3 月，改革方案出台。6 月，实施意见获中央编办通过。根据7月中央印发的党政机构改革方案及其实施意见，9 月17日，中央编办、国管局印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办〔1993〕33 号）。
33 号文件提出机关后勤改革要适应建立社会主义市场经济体制的目标，明确了脱钩、过渡、联合的“三步走”改革路线图。后勤管理职能列入行政序列，服务职能在机构、编制、经费上与机关脱钩。后勤服务机构统称机关服务中心，原行政附属编制和后勤事业编制
统一改为事业编制，控制在国务院精简后行政编制的15%左右。1989年改革初步将两种编制分开，1993 年步子迈得更大，实现了两种职能、两种机构分开，基本完成对机关后勤管理体制的重塑。
1993 年改革的关键是组建机关服务中心。改革后，中央国家机关 23 修行政情司撤销 20 个，后勤行政管理职能大多划入办公厅等行政机构，所占行政编制总量减半。6196 年行政附属编制和事业编制改为5711 个事业编制，约占机关行政编制的 17%。将服务职能划出机关行政序列，有力配合了国务院机构改革，为精兵简政作出了贡献。1995 年，大多数部门机关服务中心经营收入达到百万元以上，合计纳税3000 多万元，上交机关逾1.2 亿元。以机关服务中心的普遍组建和正常运转为标志，第一步改革目标基本完成。
1998 年改革：理顺机关后勤服务机制 按照1993 年改革方案，两种职能分开后，接下来就要转到对内有偿服务和实体区域联合上来。但是，“从旧体制到新体制转变的道路不会像北京的长安街那样笔直，它往往注定了要经历种种曲折”。
长期以来，后勤队伍庞大和财政吃紧的矛盾十分突出，1995 年2 月21 日，时任国务院副总理朱鎔基坦言“财政非常困难”，指出后勤占线改革的方向“就是分流”。亚洲金融危机爆发后，经济形势严峻。截至1998 年7 月，中央国家机关后勤单位经营性资产的净资产利润率仅为0.34%，资本收益为-0.94%，低于同期全国平均水平。此外，机关后勤运行机制不畅，出现这样那样的问题。于是，1998年
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改革重点放在精简分流人员和理顺服务机制上面。
1998 年，按照国务院机构改革总体要求，国管局负责起草深化机关后勤改革的意见。1月、4 月，国管局深化机关后勤体制改革座谈会、有关部委后勤改革座谈会相继召开。6 月，全国机关事务工作协会一届四次常和畀事会暨深化机关后勤改革座谈会在哈尔滨举行，提出了深化机关后勤改革的总体要求、目标、原则、基本思路等。7月，改革意见稿出台。经广泛征求意见，12 月30 日，国务院办公厅转发了国管局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》（国办发〔1998〕147号）。
147 号文件的重点是理顺关系和转换机制。理顺关系的重点，是理顺机关服务中心与机关的工作关系、核算关系、产权关系和收益分配关系，关键是改变原有的后勤经费拨付方式，取消按编制定额补贴，改为按合同支付后勤服务费。转换机制的重点，是转换后勤服务单位的管理机制、经营机制、激励约束机制、社会保障机制，深化用人用工制度和收入分配制度改革，增强其自我生存自我发展能力。
1998 年机构改革，国务院组成部门由 40 个减为29 个，人员编制总数减少47.5%，各部门机关服务中心及所属服务经营单位安排了大量机关分流人员。1989年、1993年改革分别以编制、机构为突破口，1998年改革则以经费为突破口。2000年，国管局印发建立机关后勤服务费用结算制度的意见，约有一半的部门建立了该制度，为后勤服务社会化创造了条件。通过扩大机关向社会购买服务，自给自足的封闭型后勤一去不复返。
淡出与转型 20 世纪八九十年代无疑是机关后勤改革的高光时刻。沐浴着改革开放的春风，全国政府系统机关后勤部门的联系和协作空前活跃，中央国家机关工人考核委员会、中央国家机关后勤干部培训中心、全国机关事务工作协会、中国机关后勤杂志社等相继成立，后勤占线的干部培训、工勤人员考评、行业社团建设、赴国（境）外考察、后勤理论研究和舆论宣传工作蓬勃开展，形成了强大的改革合力。
进入21世纪，一些在后勤改革中放生的机构经历了脱钩、撤销、合并、更名，传统意义上的后勤改革渐渐淡出人们的视野。2008 年，按照温家宝总理关于“要着手研究政府机关事务管理体制改革问题，国务院可先走一步”的批示精神，政府机关国有资产、运行经费、办公用房、公务用车、公务接待和会议、政府集中采购、职工住房、后勤服务社会化等专项改革，纳入政府机关事务管理体制改革的总体框架。2018 年，为深入贯彻习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要思想和指示精神，国管局开始着手研究深化中央和国家机关事务管理改革的意见，为机关后勤在更高层面更大范围转型升级带来全新的机遇。
机关后勤改革的淡出与转型有着多方面原因。90年代中期以前，机关后勤包括财务、房产、基建、物资、环境、服务等，业务分化程度不高。90 年代中期以后，后勤主要业务走向专业化、专门化，像职工住房管理发展为房改、公车管理发展成为车改等，纷纷自立门户，使得传统机关后勤改革的阵地不断缩小。除了后勤管理加速横
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向分化以外，市场机制和专项改革也是重要因素。1999 年中央国家机关试点政府采购，大型会议服务、车辆保险和车辆维修等后勤服务项目纳入其中。市场的扩展增加了选择权，机关自办服务和向社会购买服务从此呈现出此消彼长之势。2011 年事业单位分类改革、2016 年党政机关培训疗养机构改革等专项改革的推进，则促使机关后勤由“瘦身”走向“强身”。从淡出到转型，这是改革不断走 向深化的必然结果。
二、机关后勤改革的经验教训 毛泽东同志讲“我是靠总结经验吃饭的”。机关后勤改革历程需要我们不断进行总结，以思想再解放促进改革再出发。
——机关后勤改革是党的事业的有机组成部分。机关后勤从革命战争年代的供给制走来，伴随着新中国的成长而发展。又在改革开放中迎来新的春天。伴随着政治体制改革与经济体制改革进程，机关后勤改革的前20 年关注的是职能，重心在于重塑体制、理顺机制，目标是管理科学化、服务社会化、保障法治化，后20 年关注的则是效能，重心在于构建新型保障体系，目标是实现机关事务集中统一管理及标准化、信息化。只有在党史、新中国史和改革开放史的大背景下进行考量，才能全面准确把握机关后勤改革的内在逻辑和演变轨迹；只有坚持和完善党的领导，才能确保机关后勤改革行稳致远。
——机关后勤改革周期性明显、外部制约性较强。1989 年机关后勤重在改革管理体制，1998年重在改革运行机制，2008 年转向政
府机关事务管理体制改革，2018 年开启深化中央和国家机关事务管理改革新征程。每逢改革重要窗口期，机关后勤的面貌就会有明显变化。同时，后勤改革与财税、金融、工商、物价、劳动人事、机构编制、收入分配等领域改革联系紧密，牵一发而动全身。如果经济社会发展水平达不到一定程度，或者外部大环境不具备，抑或是配套措施跟进不及时，就会迟滞改革进程，增加改革的执行成本和时间成本。
——机关后勤改革基本模式为增量改革与存量改革。历次机构改革中，机关后勤改革都以存量改革为主，但增量改革思路不可或缺。1993 年改革，后勤从行政序列剥离得较为彻底，一个重要原因在于兴办经营实体为后勤单位和涉改人员提供了新出路，防止简单化地卸包袱、一刀切，这就是增量改革在起作用。
——机关后勤改革主要矛盾在于去行政化和再行政化之间的矛盾。去行政化与政府转变职能密不可分，是后勤改革的主要动力。它将后勤从行政序列剥离，表现为机构、编制、经费、人员等的分开，体现了改革方向。再行政化则是后勤单位在体制机制上向行政化回归的倾向，表现为机构设置、经营决策、人事管理、劳动用工、收入分配等依赖行政指令，行政思维、行政色彩明显，这是机关和后勤单位长期互动的结果，使改革目标的实现存在落差和时差。
——机关后勤改革难点堵点稳定。后勤“怎么改革都很难”，诸如钱从哪来、人到哪去、众口难调、观念滞后、激励不足等，个个都是“硬骨头”，其中经费短缺问题尤为突出：机关后勤单位对内服
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务得不到充分价值补偿，办实体缺少启动和周转资金，消化超编人员费用没有着落，创收多用于弥补机关经费不足和改善机关职工福利等，引发一些矛盾。堵点在于后勤理论研究较弱、政策工具不足，尤其是缺少上位法支撑，相关政...
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