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关于全市社会化养老事业发展的调研报告
根据第七次全国人口普查公报显示，到2030年，中国空巢老人的人数将会增加到两亿多，就是说在所有的老年人当中有90%以后都将是空巢老人。我国拥有世界上最大的老年群体，未来一段时间老龄化程度还将进一步加深，急需高品质养老服务的群体日益增多，老年人过上幸福晚年生活的期盼水涨船高，这也是现阶段社会主要矛盾在养老领域的典型呈现。中共中央、国务院提出：“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。”党的十九届五中全会提出：“发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。”
21世纪以来，作为少数民族地区边境城市的*因求学求职、出国劳务等原因，青壮年大量迁出，老年人“空巢”、独居现象较为突出。优先优质解决养老问题，不仅是最广民生、最大福祉、最好发展、最高文明，更是战略性解放和发展生产力。在当前传统的家庭养老功能日益弱化的背景下，发展社会化养老事业是解决当前养老问题的必选项。
一、*市社会化养老事业发展基本情况
（一）*市人口老龄化现状
根据第七次全国人口普查公报显示，20*年至20*年，*市*岁及以上老年人口从**人增加到**人，老年人口占总人口的比重从*.*%上升至*.*%，其中失能、半失能老人占老年人口的*.*%，空巢老人占老年人口的X%。与全国平均水平相比，其人口老龄化程度更高、发展进程更快，面临的养老形势更加严峻，这是对当前*老龄化现状的基本判断。
（二）*市社会化养老事业发展情况
近年来，应对老年人口越来越多、老龄化问题越来越严峻的形势，*市多措并举，推动社会化养老事业发展，取得了明显的成效。
1.养老机构服务能力大幅提升
20*年以来，*市大力推进养老院建设，扩大机构接待规模，服务能力提档升级。截至2021年*月底，*市共有*家具备一定规模的养老院，包括7家公办养老院和*家民办养老院。养老院总面积比20*年增加**平方米，增幅达*.*%；
养老服务床位合计*张，比20*年增加*张，增幅达*.*%。
一是加强公办养老机构的托底保障作用。目前*家公办养老机构总建筑面积**平方米，共有*张床位（其中护理床位*张），入住院民数*人，多为农村五保户及城市三无人员。二是提升民办养老机构的特色服务能力。民办养老院多数是由个人自筹资金开办，经营管理各有特色，呈现出多种多样的运营模式，*家民办养老院总建筑面积**平方米，共有*张床位（其中护理床位*张），入住院民数*人。三是大力推进机构医养结合养老服务。不但完成*家养老院均与医疗机构签订医养结合协议，还探索创“公办民营”新模式，先后将新英安镇农村社会福利服务中心和新春化镇农村社会福利服务中心分别承包给*市锡和医院和*市利康医院，创建集因病托老、老年康复及护理于一体的“医养结合”养老机构，成为我省公办民营试点。2021年*月正式投入运营的*中医医院（朝医）医养结合项目，是一所集临床医疗、康复治疗、养老服务于一体的具有鲜明中医特色的二级甲等中医医院，其养老部分建筑面积**平方米，床位*张，大大提高了*市机构养老服务层次。
2.社区居家养老服务举措不断创新
一是社区养老服务功能显著加强。新建*家具备规模的社区居家养老服务中心，*个城市社区日间照料室全覆盖，每个社区配备*名居家养老协理员，负责调查居民养老需求、受理申请和上门服务。日间照料室提供日间照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等服务；
为困难老人实施“二帮一”救助服务方案，即由两名社区工作人员携手通过居家养老服务、城市低保、医疗救助等方式帮助一名困难老人的基本生活；
部分社区启动智能服务体系，为独居老人发放“一键通”手机，为老人提供助餐、助洁、助医等服务。二是农村居家养老幸福大院普及到行政村。到目前共建农村居家养老幸福大院*所，为农村老年人提供餐饮、文化娱乐等居家养老基本服务，为农村空巢和独居老人带来生活气息。
3.养老扶持政策措施不断完善
一是政府制定和完善了《关于深入开展尊老爱老助老工作的决定》《*市老年人优待规定暂行管理办法》。二是将全市贫困老人和高龄老人列入社会救助，养老社会福利由补缺型向适度普惠和均等化转变。本市内公园、旅游景
点、公益性文化设施、公共体育健身场所和城市公共汽车等对*岁以上老年人实行免费；
各公立医疗机构免收*岁以上老人的普通门诊挂号费和诊疗费；
为*岁以上老年人每月发放生活补贴。三是*市城市福利院成为全州唯一的长期护理保险试点单位并稳定运营，为享受此保险政策的老人每月节省一千多元护理费。
二、*市社会化养老事业发展面临的困难和问题
（一）居家养老服务能力较弱
当前和未来，因家庭小型化和子女外出等原因，就多数老人而言，不可能再依靠传统的家庭养老，社会化养老模式中居家养老将是绝大多数老人愿意选择的模式，因此居家养老成为现阶段养老事业的重点和难点。但是作为其主要支撑的居家养老支持体系还很薄弱，当前社会所能提供的居家养老服务能力还比较弱，与广大居家老人所反映出来的实际需求相比，存在着巨大的差距。一是社区提供的居家养老服务存在供需错位。大多数社区与家庭脱节，存在着服务简单化、缺乏针对性等问题，不能满足老年人多元化需求。目前社区所能够提供的服务大多还停留在助餐、娱乐等日间照料的水平，居家老人真正急需的个性化上门服务无法实现。没有上门服务作为支撑，高龄或行动不便的老人想实现居家养老存在很大难度，这就无法实现国务院养老以“社区为依托”的工作要求。二是居家养老服务体系市场化运营还没有起步。要解决庞大且日益增长和多样化的居家养老服务需求，必须引入市场机制使其发挥重大作用，把居家养老服务交给相关企业去承担，这样才能确保居家养老服务专业、高效、长久。但是目前能够提供居家养老服务的专业企业还没有发展起来。
（二）机构养老有效供给不足
一是养老院总体服务水平不高。现有养老院大多薄利经营，再投入资金不足，不能满足日益增长的老年人精细化、多样化养老需求。二是从业人员服务管理水平不高。护理员队伍难招人、难留住人，要开展针对性的专业技能培训难度很大。养老护理员服务能力偏低且人手紧张，这是当前入住院民和家属意见较大的主要原因。三是农村养老基础薄弱亟需加强。当前农村老龄化程度远比市区高，农村“空巢”和独居老人问题更加严重，但是建在各乡镇的公办养老院只收“五保”和“三无”老人，而收费标准较高的民办养老院，对于收入低、支付能力差的大多数农村老人来说门槛又太高。
（三）政府兜底保障作用不足
一是养老经费投入不足。养老服务经费未列入财政预算，特别是基层养老服务工作经费不足、人手紧缺，只得停滞于“无力办事、无人办事、无钱办事”的低端。作为居家养老重要支撑的社区服务，因经费问题开展工作比较困难，虽然近年来社区养老服务中心、日间照料室和农村居家养老幸福大院的数量增加明显，但由于缺乏资金和人手不够的问题，事实上无法承担居家老年人所需要的基本服务，更谈不上提供精准化和专业化服务。全市公办敬老院仅7家且主要面向“五保”和“三无”人员，普惠面窄，大量农村老人和市区相对贫困老人的机构养老问题得不到保障。二是政府还没有制定社会化养老服务统一标准。老年人需求量最大的居家上门类服务缺乏具体的操作规范、服务标准等，这是一些医养机构不敢也不愿提供上门服务的原因之一。三是针对养老机构的补贴措施不够精准。针对民办养老院的补贴仅有床位建设补贴，按照床位数量一次性发放每床*元的补贴资金，这种方式无法避免机构盲目多建床位的结果，造成大量资源浪费且增加后期管护费用，不利于机构的健康发展。
（四）社会资本投身养老服务业积极性不高
一是养老院经营利润低、风险大、投资回收期长，社会资金投资积极性一直不高。民办养老机构面临的问题主要集中在资金短缺且融资艰难。*市民办养老机构收费标准按照老人生活自理程度普遍从*元到*元不等，而此收费标准，也仅能满足机构正常开支以及管护费用，随着近年来物价以及人工费用的上涨，民办养老机构盈利空间进一步被压缩，运营压力不断加大。尤其是自去年爆发疫情以来，作为政府防疫重点场所的养老院其运营成本进一步上升，对机构来说是雪上加霜。二是居家养老服务具有用户较分散、偶发因素多、协调管理复杂等特点，加之老人整体支付能力较弱和缺乏具体政策指导等原因，社会资本要迈进居家养老服务领域还存在不少顾虑。
三、*市社会化养老事业发展的建议
（一）健全多层次社会化养老服务体系
健全多层次养老服务体系，使居家、社区和机构更好发挥各自优势、功能互补，织牢织密养老服务网络。
1.着力保障居家养老的基础地位。一是树立居家养老为养老服务主体的理念。居家养老不必使老年人脱离原有的居住环境和社会关系，也方便接受子女照顾，老人的情感需求能够得到充分满足。同时，居家养老能够充分整合利用家庭、社区的资源，使养老成本大大降低。居家养老是当前绝大多数老人最理想的养老模式。二是大力推动居家养老服务市场化运营。养老服务业发展具有拉动消费、增加就业、改善民生等多种经济社会效益。就居家养老服务项目从投资角度而言，科技门槛低，启动资金少，回收资金快，发展空间便于操控，经济效益具有可视性，项目可行性强，在商海竞争激烈的今天，不失为一个好的投资项目。只要出台合理的扶持政策，就能有专业的居家养老服务公司加入进来。在自身利益的驱动下，企业自然会提高服务水平，打造自身品牌，扩大服务市场，这将在客观上提升居家养老服务能力，促进养老服务产业的快速发展。三是构建符合农村实际的养老模式。当前农村居家养老两大重点问题就是“人”和“钱”，在农村推行同村低龄老人有偿照顾高龄老人的“互助式养老”，盘活农村土地资产的“以地养老”，是有效解决这两大问题的关键。
2.充分发挥社区平台和对接作用。由社区发挥自身优势了解掌握辖区老年人具体情况，引入市场机制，将老年人的实际需求与养老服务企业以及社区服务网络进行对接，把居家养老服务主要交给相关企业和专业服务组织去承担，整合各种资源，全面打通为居家养老个性化服务的通道。相关企业以社区养老服务中心或日间照料室为据点，辐射周边的居家老人，提供上门服务，这是一种最经济也是最高效的方式。整个过程中社区要发挥自身扎实基层治理工作体系的整体优势，对企业的服务情况起到监督作用，充分保障处于弱势地位老年人的合法权益。
3.推动机构养老专业化发展。目前民办养老机构之间存在服务种类相似、无序竞争问题，要想规模经营降低成本、加强自身核心竞争力，需向以养为主、养医结合、以医为主等不同需求专业方向发展。这也是解决当前*民办养老机构问题的有效途径之一。
（二）发挥政府的保障和引导作用
在社会化养老事业发展中，政府的作用主要有两个方面：一是优化顶层设计，构建与老龄化形势相适应、与经济社会发展相协调的养老服务体系；
二是保基本、兜底线，重点保障孤寡贫困的失能、半失能老人的养老需求。
1.加大养老资源和经费投入。财政预算优先安排养老经费，积极争取上级专项资金，保障政府兜底领域养老经费足额到位，要改善投入方向和方式，提高资金使用效率。同时吸引社会捐助和公益慈善资金投身养老事业。
2.鼓励社会资本投身社会化养老行业。一是重点扶持居家养老服务企业发展。制定居家养老服务项目、收费标准、质量评价等行业规范，引导相关行业健康发展。针对居家养老服务企业予以政策倾斜，如允许其适当扩大和拓展养老项目的服务范围，增加经济效益，帮助补齐其基本服务费的差额，激发市场活力。主要依靠企业的力量和作用支撑起*市居家养老。二是政策扶持机构养老行业。帮助其渡过目前的难关，保障机构养老行业稳定发展，保障广大入住院民的养老需求。
3.调动社会力量，发展志愿性养老服务。将每年的党员主题教育活动与居家社区养老服务结合起来，由市直机关党工委和宣传部联合民政卫生等部门，动员全市共产党员和招募网络志愿者，组建若干义务养老服务队伍，深入社区居家养老服务中心提供志愿服务，以此缓解当前社区养老服务人员短缺困局。对于党员的管理，由市直机关党工委委托各社区党支部进行考评、强化管理；
对于网络志愿者，采取储蓄志愿服务时间和次数的方式予以认定。
4.加强政府监管和引导，保障养老服务行业规范发展。一是加强监管，防止社会资本养老服务发展中的异化背离现象。养老先是事业后是产业，以行业标准约束社会资本，防止其唯利是图、过多集中在经济效益高的高端养老服务领域，毕竟更多的老人还是处在低端领域的基本服务需求阶段。要是低端领域在服务上产生异化，就会背离养老服务所产生的社会意义宗旨。二是配套完善地方养老服务政策体系。及时出台地方配套政策措施，使国家相关养老政策能够及时在当地落地生根，推动当地社会化养老事业快速发展。
（三）发挥区位资源优势，把*打造成养老圣地
近年来，*市从长远发展角度出发，充分利用当地气候优良、生态极佳、风情浓郁等宜居优势，突出发展健康养老这一现代服务产业，计划将*打造成为影响*、*省乃至整个*的养老福地。充分发挥以“冬居三亚、夏住*”的靓丽名片，谋划建设医养结合的全方位、多功能、高水平的养老城市，大力推进健康养老这一现代服务业，全方位助推国际合作示范区建设。未来，应大力推进基础设施建设，带动*城市品味的整体升级，同时突出医养结合特色优势，筑巢引凤，吸引社会资本投资兴建高水平养老机构，在不断升级*社会化养老服务水平的前提下，进一步拓宽服务领域，面向早已步入老龄社会的俄罗斯远东地区，吸引他们到气候宜人、社会服务业相对发达的*来就医和养老，为*第三产业发展注入新的活力。
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