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组织部长关于“空心村”党建工作的调研报告
*地处*省东南部、*东部、珠三角之角和大湾区之角，既是山区县也是*海洋大县。由于我县部分镇、村距离县城较远，尤其是生态功能区的北部山区，地处偏僻、交通不便，开发建设受到限制，发展滞后，就业困难，因此外出务工和进城就学的人口大幅度增加，一些村庄出现了“空心村”现象。
一、*县“空心村”的现状
据调研了解，*镇*等村，长期居住人口占户籍人口的比例不到*%，个别村庄甚至低于*%。*镇*村户籍人口*人，常住人口仅有*人，全村耕地面积*亩，撂荒的几乎达一半；
*村户籍人口*人，常住人口达不到*%，耕地撂荒面积更是高达*%。*镇*村户籍人口*人，常住人口仅有*人，耕地总面积近*亩，撂荒的达*亩；
*村户籍人口*人，常住人口仅有*人，耕地总面积*亩，撂荒*亩；
*村户籍人口*人，常住人口仅*人左右，且留守的人员中，空巢老人、留守妇女和留守儿童多达*人，撂荒的耕地面积也达一半以上。*镇*村户籍人口*人，常住人口仅*人；
*村户籍人口*人，常住人口仅*人；
*村户籍人口*人，常住人口也只有*人，撂荒面积高达*%；
*村户籍人口*人，常住人口虽有*人，但留守妇女却高达*人，几乎占了留守人员的*%。
此外，全县*个村（社区）中，除山区乡镇“空心村”现象较为严重外，沿江沿海部分乡镇的村组也存在人口“空心化”现象。比如镇域经济相对发达的大岭街道，户籍人口*万人，常住人口却高达*万人，但其下辖的文布村依然存在“空心”现象，该村户籍人口*人，常住人口仅有*人。除*外，沿*区的*镇*村东上、东下、桥下等多个自然村也同样出现大量人流外出的现象，外出比例均达*%以上。
二、“空心村”党建存在的主要问题
农村空心化，大部分流失的是青壮年劳动力，是农村中最有活力的人群，不仅使得农村社会治理和新农村建设困难重重，也给农村基层党建工作带来了严峻挑战。
（一）党组织领导核心作用发挥不明显。一是开展活动不正常。“空心村”大多地处偏僻，交通不便，“鞭长莫及”容易使上级监督管理出现“真空”，村党组织存在“三会一课”、主题党日活动等组织生活开展不正常等问题，学习活动效果不明显。二是决策在先机制执行不到位。《村民委员会组织法》赋予村民自治权，村小组自行管理村中事务财务，对涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定。目前我县全面推行《*市强化村党组织领导核心地位暂行办法》“三个在先”决策运行机制。在具体操作中，“空心村”党组织弱化，党组织书记领导作用没有发挥，导致党组织领导决策在先机制没有得到全面贯彻执行。三是服务发展能力不强。村党组织在资源整合、发展经济、推动乡村振兴、提供公共服务等方面引领力不强，能力不足，“等靠要”现象严重。部分“空心村”党组织对违法违纪行为不敢管、怕得罪人，对村民的生产生活、矛盾纠纷不想管，村民参与赌博、封建迷信、治安刑事案件等现象相对高发。
（二）村干部队伍断层现象严重。一是村干部队伍年龄偏大、素质不高。据统计，我县山区乡镇共有*个行政村，村党组织书记、主任共*人，*岁以上*人，占比*%；
*—*岁*人，占比*%；
*—*岁*人，占比*%；
*岁以下*人，占比*%。村干部共*人，*岁以上*人，*—*岁*人，*-*岁*人，*岁以下*人，仅占比*%。村干部中大专及以上文化程度*人，占比*%；
高中（中专）文化程度*人，占比*%；
初中及以下文化程度*人，占比*%。由此可以见，目前山区乡镇农村干部队伍年龄偏大，文化素质不高，传达贯彻落实上级决策部署的能力不强，带领群众致富的思路不宽、办法不多。二是农村后备干部匮乏、质量不高。调查了解到，山区乡镇农村后备干部储备人选不多，质量不优，个别“空心村”甚至无适合人选。近年来，虽然我们为适应农村发展的形势，采取了机关干部驻点包村、局长驻村工作室、选派第一书记到村任职等措施，一定程度上充实了农村干部队伍，但是从长远来看，还应把选人用人视野扩大到外出群体当中，因为他们长期在外务工、创业，逐步开阔了眼界视野，掌握了技术信息，积累了经验财富，更重要的是，他们都是土生土长的本地人，熟悉当地的语言和风土人情，对自己的村庄也有着特殊的感情。
（三）党员教育管理面临挑战。一方面，流动党员管理难度大。据统计，“空心村”约有三分之二以上党员外出，年轻党员（主要是大学生、退伍军人，还有部分外嫁女）大多外出，导致农村党组织召开支部会议或党员大会时，因党员人数达不到规定，决策难以形成，组织生活难以开展。在管理方面也存在诸多困难，相当一部分党员长期游离在党组织的有效管理之外，很少过组织生活，有的根本不过组织生活，甚至不按期交纳党费。据调查，“空心村”流动党员中还有约*%未纳入党组织的有效管理。另一方面，党员先锋模范作用难发挥。从山区乡镇情况看，在年龄结构方面，农村党员年龄*岁以上的占*%；
*岁以下的仅占*%。如安墩镇澄华村共有党员*人，其中*岁以上党员达*人，*岁以下党员仅有*人。在文化结构方面，大专及以上学历的占*%，初中及以下学历的占*%。如*镇新丰村共有党员*人，其中初中及以下学历占比*%以上；
安墩镇澄华村共有党员*人，初中及以下学历占比*%。留守在村中的党员年龄较大、文化程度偏低，这部分党员对接受新事物、学习新本领的能力不足，很难适应新形势下农村经济发展的需要。而部分外出党员对党员身份认同感不强，参加“三会一课”等组织生活积极性不高，宗旨意识不牢，把自己等同于一般群众，先锋模范作用发挥不明显。
（四）基层党组织推动发展存在“梗阻”。一方面，村级集体经济薄弱。调查表明：目前，全县山区乡镇*个村中，集体经济经营性收入低于*万的村有*个，所占比例为*%。村集体经济收入主要靠市县配套下拨经费，基本无“自身造血功能”。虽然*县经济薄弱村办公经费补助提高到每村每年*万元，但是党支部开会、党员集体活动所必需的经费仍然短缺。对党员中发生的天灾人祸，村民中的军烈属、贫困户，基层党组织虽有意关心，但无力扶持，在群众中难以树立威信。另一方面，引进企业发展受阻。“空心村”外出人口占比大，特别是青壮年劳动力缺乏，导致当地企业出现“用工难”问题。比如宝口镇禾多村，引进了一家生态种植企业，主要种植柑橘，属于劳动密集型产业。在丰产期需要大量劳动力，于是在全镇范围内公开招聘*多名工人，但是由于该镇青壮年劳动力稀缺，导致企业招不到工，直接增加了企业运作成本，也给镇村引进外来资本投资生产发展当地经济带来了较大的阻碍。
三、原因分析
一是党组织带头人队伍不强。“火车跑得快，全靠车头带。”党组织领导核心作用能否很好发挥，党员干部担当作为能否激励，关键是要选强党组织带头人队伍。调研数据显示，“空心村”党组织书记中*岁以上的占总人数*%，高中以下学历的也占到近*%。受年龄和学历水平的限制，村党组织书记致富带富能力弱，带领党员群众共同发展的意识淡薄，没有发挥发展经济带头人作用。特别是面对基层工作复杂、群众诉求多变的新情况新问题，很多党组织书记表现魄力不足，创新不够，惯用“土办法”开展工作，难以适应新形势下农村社会治理新要求。
二是农村年轻人才流失严重。“乡村振兴，主体在民”。全县山区乡镇，地处偏僻、交通不便，经济落后、就业困难。近年来，大量人口外出打工、经商，大多分布在平山、大岭等县城及周边以及稔山、吉隆、黄埠等沿海乡镇。从统计数据看，山区*个镇的流出人口数占户籍人口数均超出*%。同时呈现出“选择性外流”的特点，即流入外地的从年龄上看大多是青年人，留守农村的大多是年纪大、文化水平低、能力素质较差，这些人难以承担起乡村振兴建设的重任，农村发展后劲不足。
三是留守村民集体观念淡薄。“空心村”留守村民“小农”意识较明显，“各自生产、单打独斗”的传统观念难以转变，对山林、土地、水塘等资源要素依赖性强，在集体经济发展所带来的红利认识不足，对支持集体经济发展缺乏积极性，甚至产生抵触情绪。比如安墩镇橙华村党组织努力争取到上级资金，用于建设村小组道路硬底化，但是村民自筹资金始终难以落实，缺口较大，导致项目暂缓实施。类似的情况在其他山区乡镇也较为普遍。
四是激励保障机制不完善。“空心村”集体经济普遍薄弱，党组织“缺钱办事”影响领导核心作用发挥。特别是村小组成立党支部后，每个村小组除每年*元县财政保障以外，基本无其他党建工作经费，无固定活动场所，运作保障机制亟需进一步完善。目前，农村基层干部，“五险一金”仅购买了养老保险，其余均未购买，且村民小组长待遇低，影响了村组干部干事创业积极性。另外，山区乡镇“五小”场所不完善，办公条件较差，面临基层任务繁重、问责压力，山区干部流失较大。
五是受历史现实条件制约。由于历史原因，山区镇农村土地确权将土地基本分配到个人，农村集体留用地不多，制约当地经济发展。目前公益林、基本农田保护和高标准农田建设等法律法规要求严格，也一定程度上影响了当地土地开发使用，再加上道路交通不便，导致农业龙头企业无法引进入驻。另外，山区镇年降雨量较大（约*毫米），每年*、*月份常出现台风、暴雨等天气，自然灾害对当地农业种植也影响较大。
四、多举措破解新形势下“空心村”党建难题
“空心村”党建工作是一个长期的、复杂的系统工程，必须树立长期作战的思想，坚定信心，明确思路，真抓实干，狠抓落实，扎扎实实地把这项工作引向深入，真正使之成为经济发展的“助推器”，成为群众得实惠的“民心工程”。
（一）政治引领，健全机制，提升空心村“转化力”。要破解“空心村”难题，各级党委要高度重视，要切实负起责任，加强组织领导，压实压紧责任，激励干部担当作为，形成整体工作合力。一要健全组织领导机制。要高度重视加强“空心村”党建工作，建立县委书记和组织部长亲自督导“空心村”党建重点项目，安排县领导干部挂点联系“空心村”，并开展专题集中蹲点调研，突破“空心村”重难点问题。进一步贯彻落实《*市强化村党组织领导核心地位暂行办法》，推行“三个在先”决策运行机制，发挥村党组织牵头抓总、协调各方的作用。二要健全责任落实机制。坚持问题导向，实施“一村一策”，列出“空心村”党建责任清单和党员干部任务清单，重点在农村环境卫生整治、基础设施建设、生态宜居工程、创优发展环境等方面发力，把“空心村”打造成生态宜居村、乡风文明村，吸引农村能人、青壮年主动回家乡发展，引导就近就业。三是健全基层干部激励机制。落实面向村（社区）党组织书记公开招聘乡镇（街道）事业编制人员工作，探索为村干部购买“五险”，完善山区乡镇“五小”场所建设，从政治上、思想上、生活上关心关爱乡镇党务干部，给他们营造成长的空间，创造较好的工作环境，用感情留人、事业留人和适当的待遇留人。
（二）抓好储备，激活队伍，建强空心村“主心骨”。要破解“空心村”难题，村党组织要找准发力点，关键是要培育扎根在农村的“人”和吸引人才回乡创业。只有村庄有了人气，资源才能回流。一是“外引+内培”，强化人才队伍。当前，市里准备全面实施村级组织“头雁”、村“两委”干部、村民小组干部队伍等基层干部“大储备”工作。结合政策实施，注重从大中专毕业生、复退军人、返乡创业青年、农村致富能手中发现人才，物色和培育一批村级后备骨干力量。重点选好党组织书记，坚持把“四不”村党组织书记撤换下来，把政治素质强、带富能力强的优秀党员选拔上来。同时，继续做好选派到村任职“第一书记”工作，选好配强“空心村”带头人队伍。二是“线上+线下”，强化流动党员管理。结合事业单位改革，成立专门机构，加强对党员教育管理。深化“强村固组”工程，将“空心村”党支部升格为党总支，结合流入地人口、党员、资源较多，且比较集中的特点，重点在平山蕉田、黄排社区以及大岭新安社区等城乡结合部地区成立“空心村”流动党员党支部，加强对流动党员特别是山区进城务工流动党员的管理。“空心村”党总支要加强下辖各党支部管理，特别是落实流动党员党支部“三会一课”制度，每年定期召开党员大会，开展书记上党课。流动党员党支部要充分利用所在地村（社区）党群服务中心开展支部日常工作。同时，全面推广“智慧党建”、“微信党课”，运用党员QQ群、网络组织生活等新媒体平台，巩固提升基层党建信息化水平。三是“带建+共建”，强化工作合力。继续推行“局长驻村工作室”、驻村精准扶贫等行之有效的办法，整合驻点“空心村”的法制副主任、“第一书记”、驻点团队、外出乡贤以及村中老党员、退休干部等力量；
通过结对共建的形式，组织一批强村、示范村党组织书记到“空心村”开展现身说法、现场指导，以强村带弱村；
探索以地域相邻、产业相近为原则，组织“空心村”抱团联建，实现资源共享、优势互补。
（三）因地制宜，盘活资源，夯实空心村“保障力”。要破解“空心村”难题，村党组织必须想方设法，不断壮大村级集体经济，切实解决“无钱办事”的问题，增强村级发展动力。一是“走出去”开拓视野。分期分批组织“空心村”党组织书记到与我县实际相近的发达地区学习先进经验，重点加强政治理论、市场经济、土地流转、农村实用技术和法律法规等知识业务培训，在学习中开拓视野，增长本领。坚持学用结合，根据自然禀赋和资源优势，寻找出一条适合本村经济发展的新路子，因地制宜制定切实可行的发展规划。如安墩、*可利用革命老区连片开发，依托红色旅游、乡村旅游等，拓展旅游服务项目，壮大集体经济和村民收入。如*镇可结合实际，大力引进一批温泉酒店、田园综合体和生物科技公司等绿色、低碳、环保项目落户，带动当地村民就业。二是“引进来”利用外资。发挥村党组织“牵头抓总”的作用，充分调动各类资源推动村级集体经济发展，鼓励支持村党组织成立“乡贤理事会”“同乡联谊会”等，以乡情为纽带，吸引社会资本投资“空心村”建设。同时，大力开展党员志愿服务活动，吸收企业家、党政干部、技术人员和社会工作者等社会人士，积极投身“空心村”振兴，引领各类资源向“空心村”流动，带动村级集体经济发展。三是“深内挖”盘活资源。积极推广铁涌镇油麻地村农村产权制度改革的经验做法，实行“四议两公开”，加大山林、土地、水利等资源整合，加快土地流转，在农业规模经营、民宿经济或旅游服务业等方面提供更多空间。鼓励村干部结合村实际，发起组建专业合作社、行业协会等，将党组织建立在合作社上，由合作社统一经营管理，加强农产品加工、销售、储藏、包装等服务。
（四）优化服务，党群连心，确保空心村“人心齐”。要破解“空心村”难题，村党组织必须坚持问题导向，全面提升党组织的领导能力、做群众工作的能力，加强党群干群联系，增强基层活力。一是建立常态化服务机制。进一步完善党群服务中心功能，实行为民服务全程代办制度，建立常态长效的走访机制，认真落实镇、村党员干部“四必到、四必访”（群众有不满情绪必到、有突发事件必到、有矛盾纠纷必到、有喜事丧事必到；
村里的困难家庭必访、危重病人家庭必访、空巢老人及留守儿童家庭必访、信访户必访）工作机制，做到“带着感情入户、带着问题交流、带着责任办实事”，增进党群干群关系，树立党组织在群众中的威信。二是开展特色化服务活动。以服务“空心村”三留守人员为重点，有针对性地开展文化下乡、建立社会捐赠、结对帮扶、邻里守望、医疗保健等特色服务活动。科学整合教育教学资源，建立寄宿制学校，制定针对留守儿童的安全、学习、品行、心理和生活等问题的管理办法，为留守儿童开展心理健康教育与辅导，保证“空心村”少年儿童心理健康发展。三是推进网格化服务管理。要充分整合防范巡逻、矛盾调解、帮扶工作等各种力量，对“空心村”及其周边地区加大治安防范力度，推动“天网工程”向农村地区的覆盖，在“空心村”重要出入地段进行监控，提高群众的环境安全感。建立“一村（居）一警”警务工作机制，特别对“空心村”要定期和不定期进行治安巡查、暗访和走访，重点关心关注空巢老人和留守儿童。
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