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【轨道交通】美国 TOD 理念发展背景及历程解析
以公共交通为导向的城市发展(Transit Oriented Development ,TOD)模式自 1993 年由美国学者考尔索普(Calthorpe)教授提出后，引起全球规划学者的广泛关注，现已被视为缓解交通拥挤和城市无序蔓延、降低城市能源消耗、促进城市可持续发展的规划理念，TOD 同时也是促进城市理性增长的重要策略之一，其核心发展愿景是在大容量公共交通沿线形成高密度的土地发展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行环境设计，营造出人性化的就业居住空间。
2000 年，TOD 理念开始引入国内，陈燕萍等学者以香港、斯德哥尔摩等城市为例分析了公共交通导向下的城市土地利用形态，初步探讨了 TOD 理念对我国城市规划的借鉴意义。2008 年，为拉动城市内需增长以应对全球金融危机，我国进入了大规模轨道交通建设快速发展时期，基于 TOD 理念的轨道交通站点土地开发如火如荼。然而，现阶段国内对 TOD 理念的理解在认识上存在一些偏差，其研究问题主要停留在对 TOD 理念的解析以及对我国城市发展的启示等，在实践层面也仅仅是延续考尔索普所描述的 TOD 理念，甚至是形成了轨道交通站点周边土地开发以及地铁站点综合体开发就属于 TOD 模式的认识误区。源于我国与美国所提倡 TOD 理念所面对的不同城市发展背景，关于美国 TOD 模式发展策略对我国的适用性问题以及本土化问题逐渐在引起学者的关注，比如在中美两国城市密度、政府角色、文化历史以及政策制度等方面的差异下，我国城市TOD 理念发展的目标及实施框架问题；比如在中美两国居民生活方式、民众偏好等差异下，我国城市居民步行意愿及 TOD 合适的空间尺度问题等。实际上，
从TOD理念的提出和发展进程中可以清晰地显现出美国城市规划的理论脉络和渊源，分析美国 TOD 理念的发展背景及历程，可以为我国的实践提供借鉴，有利于认识 TOD 理念在中国本土化过程中所面临的挑战。基于此，笔者将美国TOD 理念臵于历史发展的框架中进行审视，剖析其产生及发展的历史背景，对于我国 TOD 本土化过程中的国外经验借鉴、东西方差异甄别等具有现实意义。
从历史发展脉络上看，20 世纪初期的霍华德田园城市理论提出为 5000 左右居民所在区域设臵地方性的商店、学校和其他服务设施，以及佩里提出的邻里单元概念等，都对 TOD 理念的形成有着重要影响。20 世纪以来，科技革命大大提高了美国城市的机动性，然而小汽车导向的发展模式带来的城市问题日益严重，公共交通及土地开发逐渐引起政府和规划界的重视，TOD 理念也逐步引起人们的广泛关注。TOD 理念的发展实际上与公共交通在城市发展过程中的受重视程度有着很大关系，根据这一主线本文将美国 TOD 理念的发展划分为了 5 个历史阶段(图 1)
1、20 世纪初期：以土地开发为导向的公共交通 在美国，公共交通最初以地面有轨电车的形式出现。19 世纪末至 20 世纪初，波士顿、纽约和芝加哥等城市陆续建成地铁，在此期间，有轨电车作为主要的公共交通出行工具发挥了重要作用。这些有轨电车以及服务地区的土地多为私人所有，因此开发商通过提供公共交通系统来联系城市中心区以增加郊区土地的
价值，以土地开发为导向的公共交通发展形态使得众多有轨电车车站成为商业中心，可以说这种发展形态是 TOD 最初的萌芽。塞默克(Smerk)等学者研究指出，正是连接市中心区和郊区的有轨电车促成了波士顿、南加州等地区的分散结构形态，在空间上造成了就业和居住的分离以及不同社会阶层的分离。在这一时期，美国大城市老城区空间形态受有轨电车和地铁的影响较深。然而，公共交通对城市形态的影响并没有永久延续下去，这种以有轨电车站或地铁车站为中心发展住宅、就业、商业的模式在小汽车逐渐进入普通家庭后慢慢瓦解。随着小汽车的慢慢增多，由此带来的交通噪声和交通安全开始引起美国规划界的关注，其中儿童的上下学交通安全问题最为突出。1929 年佩里为此明确提出了“邻里单元”的概念，该理论强调围绕不被城市道路分割的小学以 1/4 英里(约 400m)为半径组织相关用地，将小汽车交通与步行交通完全分离，形成没有大量小汽车交通穿越的大街区，以保持传统街区内部的交通安全和开放空间的宁静。邻里单元的提出使得城市规划更符合汽车时代的需要，因此对小汽车影响下的城市空间蔓延与城市公共空间消退的抵制作用并不明显。但邻里单元的“土地混合利用”及“基于街区尺度的用地组织”等做法，为 TOD 理念的形成奠定了理论基础。
到 1930 年代后期，由于受到单一票价结构以及公共交通运营商本身财务不健全的影响，再加上小汽车拥有量的冲击，美国的公共交通系统出现了乘客锐减、巨额亏损等困难。随之而来的是众多公共交通运营商的合并与倒闭，公路运输系统成为美国居民最主要的交通方式。
2、第二次世界大战后：小汽车导向下的公共交通发展
二战后，公共交通的乘客率急剧下降，随着小汽车的盛行以及人口与购物中心的快速郊区化发展，美国公共交通运输市场更是雪上加霜，许多铁路系统也停止了营运。此时公路建设成为美国运输政策的焦点，美国自《1954 年联邦援助公路建设法案》通过立法以后，小汽车已成为各都会区与城市的主要运输方式，公共交通的实际运输服务功能已大幅削弱，大部分地区仅以中远途大型客车作为公共交通工具，然而公共客车亦属于公路运输的一部分，与私人小汽车共用路权，深受小汽车交通拥挤的影响。美国交通研究协会(TRB)调查研究发现，只有波士顿、纽约以及芝加哥等个别老城市仍以大容量公共交通系统作为联系郊区的主要交通工具，但对于土地利用形态的影响已十分微弱，不再具有引导城市发展的功能。
美国大规模的公路建设使得都会区逐渐向外扩张，将城市推向低密度、单一土地利用的郊区化发展(图 2)。纽曼和肯沃西(Newman 和 Kenworthy)研究发现，这种蔓延式的发展不仅降低了公共交通的盈利保障，而且增加了公路建设的需求。公共交通的严重衰弱，更加剧了城市郊区发展对小汽车的依赖，就业与居住的空间失调问题越来越严重。到了 1960 年代，为了维持基本的公共交通服务，美国联邦政府不得不开始巨额的公共交通发展扶持，1964 年通过的《城市公共交通法案》第一次提出为公共交通的发展提供持续的资金援助。1970 年代，随着道路交通状况的恶化以及阿拉伯国家对美国的石油禁运，旧金山、亚特兰大及华盛顿特区等大都会的公共交通系统重新启用，与最初建设目的不同的是，此时发展公共交通是为了缓解交通拥挤问题，而且大都是政府部门出资运营，然而沿
线的土地产权为私人所有，此时公共交通对土地利用的影响甚微。
随着美国城市大都会地区交通问题的日益严重，兴建公共交通运输系统成为许多城市的发展目标，而且与其他目标连接在一起，例如减少小汽车使用和空气污染、维持中心区的繁荣、创造现代化的城市意向、促进区域经济增长、引导都会区发展等。公共交通成为缓解美国大都会交通问题的重要策略，但这些公共交通系统的规划设计是同小汽车交通彼此联系的，例如在公共交通站点设臵大量停车场，方便小汽车换乘公共交通。其目标是解决城市交通问题，并不具有引导城市发展的功能。
尽管公共交通在大都会区已经承担了重要角色，但大多数公共交通系统并未实现规划的预期目标。加州大学伯克利分校的塞弗(Cervero)教授研究指出，在旧金山只有 9%的居民居住在地铁站周边，选择地铁作为通勤工具的也只有18%。美国联邦运输局 1989 年的公共交通评估报告显示，只有华盛顿特区的大容量公共交通系统的实际客流量相对较高，也只达到了原来预估客流量的一半。调查报告还指出，公共交通系统建设运营并没有提高沿线土地利用的效率，零碎土地仍然在站点周边存在，土地开发形态并未与公共交通系统产生密切联系。在这一时期，小汽车使用和公路建设成为主旋律，公共交通系统的发展仅仅是作为一种配合。
3、1990 年代初期：同公共交通相关联的土地开发 美国公路的大量建设刺激了小汽车的快速增长，形成了公路运输引导土地开发的局面，住宅区纷纷向郊区蔓延，造成了就业与居住的空间分离，加剧了职住
失衡。到 1980 年代，这种发展形势引起了美国中产阶级的极力反对，其原因主要在于大规模的公路建设和依赖小汽车通勤不仅增加了政府交通建设的财政负担，更造成了严重的交通拥挤、开放空间减少、能源过度消耗和环境污染，加剧了城市蔓延，使公路运输的效率降低、就业与居住的空间距离和通勤时间增加，导致私人交通成本和综合生活成本的增加。
1990 年美国通过了《清洁空气法案》，1991 年通过了《提高公路运输效率法案》，以此来提高人们对公共交通的关注，并呼吁减少小汽车的使用。1990年代初期，在公共交通开始回暖的大环境下，美国政府和开发商逐渐意识到轨道交通系统可提高周边土地价值，因此轨道交通站点周边的土地开发受到重视，公共交通与土地的联合开发在圣地亚哥、华盛顿以及波特兰市中心成功实施，但这种开发模式过分强调轨道交通站点周边土地开发的经济收益，而忽略了公共交通自身及周边社区的发展，此时经济收益层面最佳的土地开发方式并不一定会给周边社区带来最有利的发展，这并不属于真正的 TOD 模式，而是同公共交通相关联的土地开发(Transit Adjacent Development, TAD)，多数情况下属于整合公共交通或其他公共服务设施的房地产开发行为。但是，这一时期的公共交通与土地的联合开发为后续的TOD实践操作提供了经验基础，包括如何协调交通部门、规划管理部门及开发商等不同利益相关者的关系。
4、1990 年代后期：以公共交通为导向的土地开发 随着对小汽车过度使用带来的负面影响的反思，以新城市主义为代表的美国城市规划建设新思想开始涌现，人们试图寻找更为可持续的城市发展模式。其中，
最具代表性的是传统邻里设计(Traditional Neighborhood Design, TND)和以公交为导向的城市发展(TOD)。贝尔泽(Belzer)等学者指出，21 世纪 TOD 将成为一种新的发展典范，其发展潜力可带来更高的经济收益，TOD 不是一种乌托邦式的构想，而是了解市场的限制变数以及城市居民的行为习惯与生活型态。
1993 年，考尔索普在其著作《下一代美国大都市：生态、社区和美国梦》中系统论述了 TOD 的定义、类型、设计要点，为 TOD 制定了一套详尽具体的准则。1996 年，塞弗和雷迪斯研究了新城市主义运动倡导的紧凑邻里和鼓励步行、自行车及公共交通出行等措施对居民通勤和购物出行的影响，结果表明小汽车导向下的邻里设计是降低居民选择公共交通通勤的重要原因之一。1994 年发生的洛杉矶交通局败诉给公交乘客案件，掀起了人们从社会公平的角度来看待和处理公共交通规划和投资问题，在一定程度上促进了公共交通的发展。1997 年，塞弗教授提出了TOD规划的3个重要原则，即密度(Density)、多样化(Diversity)和城市设计(Design)，也称为“3D”原则。同年，塞弗与科克尔曼(Kockelman)通过研究交通需求同“3D”之间的关系发现，高密度、土地的混合利用以及行人导向的设计能够显著地降低居民出行需求，而且对促进人们选择非机动化方式出行作用明显。1998 年，美国《交通公平法案》的颁布实施，更促进人们回归对公共交通的使用，同时也为交通与土地利用的整合规划提供了法律基础，TOD理念也因此受到普遍关注。在这一时期，TOD 作为一种社区发展的积极模式得到推广。
TOD 的空间尺度是指以轨道交通站点为中心，以一定距离为半径的圆形区域，半径为社区居民在所能接受的合理步行时间内所行走的距离范围。诸多学者对合理的 TOD 空间尺度进行了探讨，伯尼克(Bernick)和塞弗研究发现，在距离轨道交通站点 500m 范围左右的公共交通出行分担率是最高的(图 3)。由于不同地区居民的步行行为习惯、步行速度、步行态度以及建成环境存在差异，美国部分城市根据调研分析确定了适合自己城市的 TOD 合理空间尺度：西雅图和波特兰在距离轨道交通站点 0.25 英里(约 400m)范围内进行 TOD 规划(图 4)，华盛顿特区和圣地亚哥分别将距离轨道交通站点 0.5 英里(约 800m)、2000 英尺(约 600m)作为各自的 TOD 合理空间尺度。
在美国所有成功的 TOD 开发案例中，均有地方政府土地政策及城市管理政策的大力支持，使得公共交通站点周边能进行中、高密度的住宅、商业混合开发并实现弹性的土地利用。相关政策支持包括弹性的土地利用分区管制、容励、减税、停车管理策略、交通需求管理策略等。同时，公共交通运营商及主管部门的积极推动也是 TOD 成功实施的关键因素。依据塞弗教授的调查发现，在相关推动政策中最为有效的工具是由政府部门以低价出租或出售土地给 TOD 开发者，降低开发者的土地获得成本以提高 TOD 开发投资的吸引力。表 1 对 1990 年代后期美国 TOD 策略的实施环境进行了归纳。
5、21 世纪初：以公共交通为导向的城市综合发展
根据上述分析可知，TOD 理念的发展实际上与公共交通在城市建设过程中的受重视程度有很大关系，根据这一主线可归纳出在 20 世纪初至 21 世纪初，影响 TOD 理念形成的城市公共交通发展及其作用的演变过程(图 5)。
21 世纪初，TOD 理念逐步扩展并与其他城市发展策略彼此联系，对促进以公共交通为导向的城市综合发展起到更积极的作用。2000 年，美国精明增长联盟明确提出了精明增长的核心内容、原则及原理，作为一项综合应对美国城市蔓延的发展策略，其目标是通过规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效率，其中包含城市增长边...
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