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我国职业教育供给模式探析 ——An Analysis of China"s Vocational Education Supply Model:A Study Based on the Transaction Costs and Student Needs 作
者：
谯欣怡/韦妙
作者简介：
谯欣怡（1977- ），女，陕西宝鸡人，广西大学公共管理学院、广西大学区域社会治理创新研究中心副教授，博士，研究方向为教育经济学、职业教育学；韦妙（1983- ），男，湖北黄冈人，湖北工业大学职业技术师范学院、湖北职业教育发展研究院副教授，博士，研究方向为职业教育信息化。
原发信息：
《职教论坛》(南昌)2020 年第 20202 期 第 152-157 页
内容提要：
我国职业教育主要有三种供给模式：政府供给、私人供给和多主体供给。以交易费用高低和学生需求满足程度的两维度来比较三种供给模式，得出结论：政府供给是事前交易费用低，而事后交易费用高，主要满足学生的基本需求；私人供给是事前交易费用高，而事后交易费用低，主要满足学生的差异需求；多主体供给是事前和事后交易费用都不高，又能兼顾满足学生的基本需求和差异需求。根据各种供给模式的特点，建议政府应是承担职业教育供给的主体，私人主要供给具有显著办学特色的职校，并应大力倡导职业教育集团化办学。
An Analysis of China"s Vocational Education Supply Model:A Study Based on the Transaction Costs and Student Needs
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词：
职业教育/供给模式/交易费用/学生需求
期刊名称：
《职业技术教育》 复印期号：
2020 年 09 期
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2020)02-0152-06
一、问题的提出
美国公共经济学大师埃利诺·奥斯特诺姆提出，分析公共产品供给问题时一定要区分清楚公共产品的生产者和提供者[1]，也就是说政府提供某种公共产品时，政府既可以直接生产该公共产品，也可以通过委托、授权、合作、资助、签订协议或政策安排等方式将其交给私人企业、第三部门或者社区等进行间接生产。奥斯特诺姆的理论为公共产品的市场化供给提供了依据。据此，公共产品的供给模式走向多样化，如政府供给、私人供给、第三方供给、多主体混合供给等。如何选取最佳的供给模式以利于资源优化，从而确定政府、私人企业和第三部门的最佳结合点，设计出最有效的供给模式，这是解决公共产品供给的最关键问题。
职业教育是我国教育体系的一个重要组成部分，与普通教育具有同等重要的地位，它肩负着为国家社会经济发展提供人才和智力支撑的重任。2019 年 1 月国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》，表明职业教育对国家和个人的发展都具有重要意义。从产品分类来说，职业教育一般被认定为准公共产品。既然是准公共产品，职业教育也存在如何有效供给问题，该如何选择合理、有效的供给模式向公民提供优质的职业教育以适
应国家对技能型人才的需求以及个人对职业教育需求就显得非常重要。从现有的研究来看，孙长远，庞学光从职业教育经费短缺的角度提出，职业教育应从“一元主导”到“多元共举”，并具体分析了我国职业教育的PPP 模式和非营利组织模式[2]；贺书霞分析了我国职业教育供给存在的问题，提出应构建社会、职业院校、企业、个人参与的高效职业教育供给体系[3]；陈杏莉利用公共产品理论，分析了我国政府供给职业教育存在的问题，并提出了相应的建议和对策[4]。这些学者的研究为职业教育的有效供给提供了发展方向，也为笔者的研究提供了有力支撑，但他们的研究缺少对各种供给模式的评价准则，该采用什么评价标准来比较各种供给模式优劣，没有涉及，因此本研究以交易费用和学生需求的角度来比较各种模式，以期对职业教育供给模式的选择提出具体优化建议。
二、我国职业教育供给模式的优劣分析
从我国当前的职业教育发展情况来看，我国职业教育供给模式主要有三种，即政府供给、私人供给和多主体供给。
职业教育的政府供给主要是指政府既是提供者，也是生产者，即公办职业学校。公办职业学校最显著的特征就是由政府依据财政拨款投资建立学校，并通过行政命令来决定学校的人、财、事。在职业教育供给中，政府供给是最主要的方式。据 2018 年中国统计年鉴计算得出，我国中等职业学校在校生数 1592.50 万人，其中民办中等职业学校在校生数 222.209万人，占总数的 13.95％；我国专科(不含独立学院)在校生数 1105.0 万人，其中民办专科生在校生数 246.435 万人，占总数 22.31％①。可见，
不管在中等职业教育还是高等职业教育，民办职业学校只占较小比例，政府仍然充当供给职业教育主要角色。政府供给职业教育有许多优势，一方面政府财政充足，可以保证职业教育供给的数量，为学生提供充足的教育机会，满足学生对职业教育的需求，尤其在中等职业教育阶段，政府实行免学费政策，这更体现了政府提供职业教育的优势，既满足了学生对职业教育的需求，也促进了教育公平；另一方面政府供给职业教育也可以减少市场供给带来的供给不足问题，因为对于准公共物品，由于其具有不完全的非排他性和非竞争性，非排他性让企业容易产生“搭便车”的行为，非竞争性意味着边际成本为零，企业提供准公共物品得不到所期望的最大利润，因此企业没有供给的动力，只能由政府作为主要提供者。但是，政府在供给公共产品时并不是完美无缺的，同样面临一些不足，也就是“政府失灵”。公共选择理论分析了“政府失灵”的表现和原因，具体分析政府供给职业教育时存在的“政府失灵”问题是：第一，政府供给职业教育存在资源浪费、工作低效的问题。政府是以官僚制组织起来的，在提供公共产品时，资金来源于国家财政，使用纳税人的钱，任何亏损都有政府补贴的软预算，因此没有追求成本最小化的动力，并且在管理中普遍缺失竞争机制和监督机制，使得决策者和管理者经常为了追求自身效用的最大化，而不惜浪费学校的资源，它常常是 X 无效率的[5]。第二，政府供给无法满足学生对职业教育多样化和多层次的差异需求。因为，政府很难准确把握每个学生的偏好，学生与政府是一对多的关系，学生不能直接显示自己对职业教育的偏好，只能通过投票表达，但投票规则本身存在制度缺陷，并
不能完全表达个人偏好，再加之个人偏好传达过程的滞后与偏差，常常让政府无法及时和准确地掌握每个学生的意愿，所以，政府不能及时满足学生对职业教育的变化和需求。
职业教育的私人供给主要是指私人企业既是提供者，也是生产者，即民办职业学校。民办职业学校与公办职业学校最大区别就是学校建设经费来源不同，它不是财政拨款，而是私人企业通过各种渠道募集资金，并依照《民办教育促进法》等法律法规依法建设学校，经政府审批学校办学条件和资质通过后，民办学校就可以正式招生，发放的文凭得到国家承认。民办职业学校在我国数量相对较少，虽然国家一直大力鼓励社会力量参与职业教育办学，但由于各种政策限制，发展不够充分。民办职业教育作为公办职业教育的有益补充，它有一些优势是公办职业学校无法比拟的。如民办职业学校办学灵活，专业设置贴近劳动力市场需求，可以较好地满足学生对职业教育多样化、差异化的需求。其次，民办职业学校由于是私人投资办学，学校需要计算收益和成本，加之公办职业学校的竞争压力，因此同公办职业学校相比，民办职业学校管理效率较高，办学成本较低。同时，民办职业学校的办学劣势也是客观存在的，其中最主要的问题就是民办职业学校为了追求利润最大化、节约成本而经常“牺牲”学生的利益，降低办学质量，如不及时更新实习设备，聘请一些不合格的教师为学生上课，以实习之名雇佣学生为廉价劳动力、学校教学和生活环境较差等。此外，民办职业学校也容易形成私人垄断市场，借助垄断地位，任意抬高学
费或强制学生选择，以获得垄断利润，这种不平等的竞争影响了学生的培养质量。
职业教育多主体供给是指由多个主体共同举办职业教育，也就是我们所说的职业教育集团(以下简称职教集团)。职教集团是职业院校、企业、行业、政府、科研机构等实体组织为实现资源共享、优势互补、共享发展而组成的职业教育发展集团，集团内各个主体通过契约或资产的方式来限定各自的权利与义务，各个利益主体处于既竞争又合作的博弈关系，最终促进共同发展。公共产品多中心供给已成为一种发展趋势，它能最大程度实现公共产品的有效供给。职业教育集团作为职业教育多中心供给的典范为职业教育发展带来了新的机遇，它通过多个供给主体的联合，克服了单一主体供给的缺陷。如职教集团通过校企等多供给主体的联合，形成一定的办学规模，拓宽每个供给实体的服务范围，推进多种资源有效整合，促进技术技能型人才校际和校企联合培养，形成学校的规模效应和品牌效应，也满足学生多样化的教育需求；其次，集团内部主体合作比较稳定，他们通过契约或资产结成利益相关、风险共担的共同体，减少了内部交易费用，提高了管理效率。职教集团尽管有许多发展优势，取得了显著的成效，促进了职业教育的蓬勃发展。但职教集团在实践运行过程中，也存在一些短板，如职教集团在我国发展时间较短，相关的法规和政策不完善，集团办学的顶层设计更是不足，导致集团办学主体积极性“冷热不均”，办学困难；职教集团内部治理体制也不完善，多采取“松散型”组建模
式，集团内部合作力不强，多流于形式，“集而不团”，“团而不力”的现象比较普遍。
三、我国职业教育供给模式的比较分析
以上分析看出，职业教育三种供给模式，即公办职业学校、民办职业学校、职教集团各有优势和不足，这三种性质的学校该如何在职业教育领域分配，并该如何进一步发展呢?本研究拟从职业教育的交易费用和学生需求两个角度来分析和比较。
首先，从交易费用的角度出发，主要比较各种职业教育供给模式中发生交易费用的高低。新制度经济学认为，组织的经济效率不仅仅取决于资源和技术，还取决于制度，甚至认为制度是影响组织效率最根本的因素[6]。也就是说，制度有深刻的效率因素，不同制度形式，会产生不同的绩效。对不同制度进行经济效益比较时，新制度经济学提出可以运用交易费用比较。职业教育作为一种准公共产品，它不同的供给模式代表着不同的制度安排，因而也会产生不同的交易费用。因此，可以采用交易费用高低来衡量职业教育各种供给模式的经济效率。
其次，从学生需求的角度出发，主要衡量各种供给模式对学生需求满足的程度。公共产品是实现公共利益、满足公共需求的载体。从供给者的角度，职业教育供给要考虑成本，追求经济效率，但是各种供给还应考虑消费者的利益，考虑学生对职业教育各种需求的满足程度。只有既符合了经济效率，又满足了学生需求的供给模式才是最适切的和有效的。
(一)基于交易费用的角度
交易费用又称交易成本，是著名的经济学家科斯于 1937 年在《企业的性质》一文中首次提出的思想。科斯认为企业了解价格分布、寻找交易对象、签订合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面都需要费用与支出，这就是交易成本。企业与市场是可以互相替代资源配置机制，如企业可以运用收购、兼并、重组等资本运营方式，将市场内部化，消除市场的不确定性所带来的风险，从而降低交易费用，促进企业发展。科斯的思想使经济学从零交易费用的新古典世界走向正交易费用的现实世界。之后，威廉姆森对科斯的交易费用理论进行了拓展和系统的研究，他分析了影响交易费用的因素，并把交易费用定义成可操作的概念。他认为组织制度可以表述为契约问题，从契约的角度出发，交易费用可以分成事前的和事后两类。所谓事前的交易费用是指签订契约、规定交易双方的权利、责任，保证契约落实等所花费的费用；所谓事后交易费用是指契约签订之后发生的费用，如为解决契约本身存在的问题、从改变条款到退出契约所花费的费用，包括不适应成本、讨价还价成本、建立及运转成本和保证成本等[7]。
按照威廉姆森对交易费用的界定，我国职业教育三种供给模式，即公办职业学校、民办职业学校和职教集团都产生了交易费用。公办职业学校、民办职业学校和职教集团与学生是契约的双方，学生招进职业学校就相当于学生和学校签订了一份培养契约，进行了一次交易。以学生招进职业学校为分界点，事前交易费用为学生招进职业学校前所发生的交易，这主要包括供给主体通过招生宣传等手段产生的招生成本，如职业学校举办
的各种宣传会、印刷的宣传册、参加的招生会等；事后交易费用为学生招进职业学校后，学校所发生的费用，主要包括供给主体管理教师和学生的成本，如聘请新教师、为学生联系实习基地、为学生推荐就业以及教师辞职、学生退学后学校损失的成本等。交易费用计量是个复杂的问题，受多种因素干扰。按照张五常的观点，我们没有必要直接计算每笔交易的费用，但我们可以对各种交易费用进行排序[8]。因此，本研究通过赋值来比较每种供给方式的交易费用高低，具体见表 1。
表 1 职业教育不同供给模式中交易费用高低差异表 政府供给 私人供给 多主体供给
事前交易费用 事后交易费用 事前交易费用 事后交易费用 事前交易费用 事后交易费用
+ +++ +++ ++ ++ +
注：“+”表示交易费用较低；“++”表示交易费用中等；“+++”表示交易费用较高。
从表 1 看出，事前交易费用从低到高的顺序是政府供给、多主体供给、私人供给。公办职业学校(政府供给)历来受老百姓信任，认为国家出资建立的学校有保证，社会认可度高，加之公办职业学校与民办职业学校相比，学费优惠，学生都会尽量选择公办职业学校，所以公办职业学校招生成本较低，在三种供给模式中...
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